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          全國首個地方政府專項債券項目全生命周期風險管理辦法出台

          作者/來自:優維金融空間發布日期:2019-07-26

          

                  成都高新區管委會日前出台《成都高新區專項債券項目全生命周期風險管理辦法》。這是我國基層地方政府全面打造地方債務風險管理“全鏈條”體制的首個實踐樣本。

                 隨著專項債成爲地方政府不可或缺的財政金融工具,有關專項債券及項目的風險管理日益引起國家各個層面的高度重視。前不久,中辦、國辦印發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》。成都高新區管委會嚴格按照中央及財政部關于專項債券全生命周期風險管理的要求,結合自身已經發行的專項債券項目實際情況,率先出台辦法來充分保障專項債券投資安全。

                 該辦法明確,高新區專項債券項目全部適用全生命周期風險管理機制,對項目進行全生命周期階段劃分,明確各階段主要風險點,從專項債券發行前准備、建設管理、運營管理、資産管理、資金管理、信息披露、法律責任等方面全面落實風險管控措施,確保項目整體風險可控。

                辦法對專項債券項目建設管理和運營管理制定了具體的風險管理規範。項目建設方面涉及建設主體、組織施工設計、進度管理、工程質量和技術、工程安全和環境保護、驗收等。項目運營方面,集中于運營主體、合規經營,從人力資源、主營業務、項目收益、運營移交等方面均提出具體風險管理要求。

                辦法對于專項債形成的資産安全做出具體的管理規範。除了按照財政部提出的根據資産形式和類別建立資産登記和統計報告制度,嚴禁將項目資産和權益用于爲本公司、下屬子公司等融資提供擔保等規定外,還明確了項目建成後形成的資産爲國有資産,納入國有資産進行管理;在債券存續期內,資産及經營形成的收益歸屬成都高新區所有,專項用于償還債券本息;項目資産不得與建設運營單位自身資産混同,定期查驗評估等。

                 在專項債券項目資金管理方面,辦法提出,項目建設單位和運營單位應當在高新區財政金融局選定的銀行,分別開立項目債券資金托管賬戶和償債資金賬戶。項目賬戶行使債券資金使用、項目收入歸集和項目運營支出等功能,用來存放項目建設資金、項目收入和項目運營支出費用。尤其在運營期間,要求所有項目專項收入必須全部進入償債資金賬戶,償債資金賬戶專門用于項目專項收入的接收、存儲和劃轉,以及項目運營支出費用的接收、存儲及劃轉,不得用作其他用途。項目運營單位應提前將全部項目收益從償債資金賬戶向財政有關專戶劃轉,由財政部門專門用于債本金和利息償付。

                 成都高新區管委會在專項債券使用和管理上已有一些有益探索,並取得一定的實操成功經驗。比如,在支持成都天府國際空港新城這一國家重點領域重大項目建設上,已成功發行全國城市地下綜合管廊專項收益債券,供水設施、再生水廠設施、新型城鎮化、安置房等專項債券,募集建設資金規模達92億元,既保障了成都天府空港新城各項建設的順利進行,也帶動了上下遊的原材料與施工單位業績的增長,展示了專項債券在穩增長、促發展方面的作用。

              專家點評

               《成都高新區專項債券項目全生命周期風險管理辦法》作爲首部針對基層地方政府專項債券全生命周期的風險管理制度,一出台就引來專家好評。

                中央黨校教授、東北財經大學中國戰略與政策研究中心主任周天勇——

                辦法的出台是地方政府專項債券制度機制的一次重要創新,標志著地方政府專項債券全生命周期風險管理已從理論探討開始進入實質操作階段。

               只有全生命周期風險管理,才能做到風險的事先、事中和事後控制,真正把專項債券項目管好、資金用好並取得實效,最終實現債券本息的償還。

               如此,專項債這一重大財政金融創新才會得以健康有序發展。

               中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長、中國政府債務研究中心主任喬寶雲——

               專項債券項目全生命周期管理,是地方政府債務管理體系的重要組成部分,對于促進專項債券市場的發展,防範債務風險,提高政府效率,更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用,都有非常重要的意義。

                 好的制度設計,一方面要求體現在專項債券全生命周期的所有環節和所有方面的管理;另一方面,積極厘清和協調專項債券全生命周期管理與其他專項債券管理工具之間的關系,特別是要發揮好項目的總體責任,爲專項債券項目注入活力,通過管理制度提高治理水平。

                 成都高新區管委會率先在全國出台了地方政府專項債券項目全生命周期風險管理辦法,這是非常好的嘗試,對于完善專項債券制度體系有著非常重要的意義,相信在實踐中也能有效地發揮積極防範風險的作用。

                中國社會科學院大學教授、主任吉富星——

                成都高新區管委會出台的辦法,是基層政府對當前專項債風險管理的一次創新嘗試。

                該辦法提綱挈領、框架式描述了專項債全生命周期的關鍵節點責權利和風險,具有積極的意義和現實的指導意義。

                一是覆蓋項目全生命周期各個階段主要事項和要素,對專項債券發行、建設、運營、資産管理、資金管理等階段的不同主體責權利、關鍵風險等進行了較爲全面的約定;二是基本形成了各階段的操作細則,具有一定操作指引性作用;三是將基建項目投資(含PPP)的一些運作經驗引入專項債管理,包括前期工作、建設、運營階段的監管與市場化手段等。

                 客觀講,在大規模增加專項債券的形勢下,風險必然有所累積。對于基層政府而言,更應關注以下風險:一是策劃階段,從源頭上加強甄別篩選,關注項目績效、把控風險;二是分門別類進行風險的識別、應對,形成合理的風險分擔與再談判機制;三是明晰各方責權利,壓實部門責任,提高項目策劃、資金使用、資産運營效率;四是完善資産管理、預算管理與償債基金機制。中央層面可以考慮出台債券全生命周期管理的實施細則、風險管控指南等文件,完善全國專項債券信息平台,提高信息披露力度和質量。